完善立法體制

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，完善立法體制。這是黨中央從建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)出發(fā)，在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的新的歷史起點上提出的一項重要的制度建設(shè)要求，對形成完備的法律法規(guī)體系，加強和改進立法工作，提高立法質(zhì)量，堅持立法先行、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，全面推進依法治國，意義重大。

充分認(rèn)識完善立法體制對加強和改進立法工作的重要意義

立法體制是關(guān)于立法機關(guān)的設(shè)置、立法權(quán)限的劃分以及立法權(quán)運行的基本原則和基本制度的總稱。我國是統(tǒng)一的、多民族的、單一制的社會主義國家，但各地經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡。從這一基本國情出發(fā)，我國1982年憲法確立了統(tǒng)一又分層次的立法體制。2000年，全國人民代表大會通過立法法，對全國人大與國務(wù)院、中央與地方的立法權(quán)限劃分、立法程序、法的適用規(guī)范和備案審查作出全面規(guī)范。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和全面深化改革的推進，現(xiàn)行立法體制也出現(xiàn)一些不相適應(yīng)的問題，需要加以完善。

充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，要求完善立法體制。當(dāng)前，改革發(fā)展對立法的要求已經(jīng)不僅僅是總結(jié)以往經(jīng)驗、肯定已有做法，而是需要通過立法做好頂層設(shè)計、引領(lǐng)改革進程、推動科學(xué)發(fā)展?！稕Q定》明確提出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。這就要求，凡是改革舉措涉及法律立改廢的，及時啟動立法程序；立法條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，由有關(guān)方面提請全國人大常委會通過授權(quán)的方式先行先試，待條件成熟，再及時制定或者修改法律。適應(yīng)這一要求，必須完善立法體制，增強立法工作的主動性和及時性。

推進科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量，要求完善立法體制。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的新起點上，黨的十八大、十八屆三中和四中全會都對完善法律體系、提高立法質(zhì)量提出了明確要求。同時，廣大人民群眾對通過法治實現(xiàn)社會公平正義、解決發(fā)展中實際問題的期望值越來越高，對立法的評價標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)是好不好、管不管用、能不能解決問題。衡量立法質(zhì)量的高低，要看法律是否反映客觀規(guī)律、符合人民意愿、解決實際問題。這就要求完善立法體制，進一步推進科學(xué)立法、民主立法，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，立良善之法，立管用之法，增強立法的針對性和可操作性。

解決立法工作中存在的突出問題，要求完善立法體制。同新形勢新任務(wù)對立法工作的要求相比，當(dāng)前立法工作還存在一些不相適應(yīng)的問題。例如，有的法律法規(guī)準(zhǔn)確反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，針對性、實用性、可操作性不強；有些重要領(lǐng)域的法律法規(guī)還有缺失，有的沒有因形勢變化而及時修改；法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章之間不夠協(xié)調(diào)等。解決這些問題，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，完善立法體制，合理配置立法資源，明確劃分各層級立法權(quán)限，進一步完善立法程序、規(guī)范立法活動，綜合運用立改廢釋多種方式，加強重點領(lǐng)域立法，及時完善現(xiàn)行法律法規(guī)，增強立法的系統(tǒng)性和有效性。

加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是完善立法體制的核心和根本

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的政治保證。加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要確保黨集中了人民意愿的主張通過國家立法機關(guān)、按照法律程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵荆怪蔀槿鐣惑w遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。

立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整等重大問題的，必須報黨中央討論決定。黨中央對國家立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要實行政治即方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，立法就是從制度和法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。立法中涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，決策權(quán)在黨中央，必須由黨中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，經(jīng)黨中央討論決定，以確保重大立法決策體現(xiàn)黨的主張和人民的共同意愿。比如，涉及國家機構(gòu)和政治制度、基本經(jīng)濟制度、基本人權(quán)、國家安全等方面法律的制定或修改，如制定立法法、合同法、物權(quán)法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法，修改選舉法、刑事訴訟法等法律，都是由全國人大常委會黨組就有關(guān)重大問題向黨中央報告、由黨中央討論決定。有些問題雖不涉及重大體制和重大政策調(diào)整，但社會高度關(guān)注、各方面意見分歧較大、難以協(xié)調(diào)形成共識，也是由全國人大常委會黨組向黨中央報告、由黨中央決策。同時，全國人大常委會編制的每屆立法規(guī)劃，涉及一個時期通過立法貫徹落實黨中央的重大戰(zhàn)略決策和重大方針政策的安排和部署，也要報黨中央批準(zhǔn)。此外，在實際工作中，國務(wù)院有關(guān)方面在起草法律過程中遇有重大問題，也是由國務(wù)院報告黨中央作出決策。

黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改。憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照法定程序制定的，是新時期黨和國家中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法治上的最高體現(xiàn)，是國家的根本大法。憲法的修改是國家的重大政治活動，必須在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下、依照法定修憲程序進行。新中國成立以來，修改憲法的建議歷來都是由黨中央提出的。比如，1982年憲法的4次修改都是由中央政治局提出修改憲法的意見、提請中央全會討論通過后，以中共中央名義向全國人大提出修改憲法的建議，經(jīng)法定程序由全國人大常委會向全國人民代表大會提出憲法修正案草案的。

完善立法體制的主要舉措

為落實立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，加強和改進立法工作，提高立法質(zhì)量，《決定》就完善立法體制提出了一系列舉措。

發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。立法是一項綜合性很強的工作，人大的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)?！稕Q定》要求，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。一是通過每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計劃，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排。人大常委會在編制立法規(guī)劃和立法工作計劃時，應(yīng)當(dāng)圍繞黨和國家工作大局，著力通過立法推動落實黨中央的重大決策部署，加強涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要領(lǐng)域立法，廣泛征求意見，科學(xué)論證評估，對各方面提出的立法需求進行通盤考慮、總體設(shè)計，增強立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性。全國人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極督促、推動有關(guān)方面落實立法規(guī)劃和年度立法工作計劃。二是加強和改進法律起草機制?！稕Q定》指出，建立由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度。探索和逐步形成立法機關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，專家學(xué)者、企事業(yè)單位、人大代表和人民群眾共同參與起草法律法規(guī)草案的工作機制，有利于使各方面的意見和關(guān)切得到充分表達，調(diào)動一切積極因素，廣泛凝聚社會共識，也有利于加快立法進度、提高立法質(zhì)量。同時，由有關(guān)部門起草的法律草案，全國人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機構(gòu)可以提前參與法律草案的起草工作。對專業(yè)性較強的法律，還可以探索委托有關(guān)專業(yè)單位研究提出方案。三是努力建設(shè)一支適應(yīng)新形勢新要求的立法工作隊伍。《決定》對建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍包括立法工作隊伍提出了要求。這就要求我們下大氣力在思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)等方面加強立法工作隊伍建設(shè)，完善立法工作人才選拔任用、激勵保障等機制，積極推進干部交流?！稕Q定》提出，增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例。這是加強人大及其常委會履職能力建設(shè)的重要組織舉措，也是進一步加強和改進立法工作、提高立法質(zhì)量的客觀要求?！稕Q定》還提出，依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。這也是加強立法隊伍建設(shè)、增強立法能力的重要措施。此外，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，還要增加人民代表大會審議法律草案的次數(shù)，充分發(fā)揮人民代表大會的立法職能；創(chuàng)新和完善各級人大代表參與立法工作的機制，充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用。

加強和改進政府立法制度建設(shè)。一是完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公民參與政府立法機制。要按照《決定》要求，不斷完善有關(guān)程序。完善公眾參與政府立法的制度和機制，增強政府立法的公開性、透明性，行政法規(guī)和規(guī)章草案一般要向社會公開征求意見，并以適當(dāng)方式反饋意見采納情況。加強政府法制機構(gòu)在政府立法中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，涉及重大意見分歧、達不成一致意見的，要及時報請本級人民政府決定。積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風(fēng)險評估、實施情況后評估工作。二是建立由專門的法制機構(gòu)組織起草法律法規(guī)的工作機制?！稕Q定》提出，重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機構(gòu)組織起草。起草過程中既要注意賦予行政機關(guān)依法行使職權(quán)的必要的權(quán)力和手段，又要明晰法定責(zé)任，防止部門爭權(quán)推責(zé)，加強對行政權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，促使行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力。

明確立法權(quán)力邊界，從體制機制和工作程序上防止部門利益和地方保護主義法律化。為了防止立法工作中存在的部門利益和地方保護主義法律化的問題，《決定》提出，明確立法權(quán)力邊界。法律法規(guī)以及規(guī)章的起草制定，要嚴(yán)格依照立法法規(guī)定的立法原則和立法權(quán)限進行，從國家整體利益出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定國家機關(guān)的權(quán)力和責(zé)任。下一步，還要通過立法法的修改，進一步明確不同立法主體的立法權(quán)限。國務(wù)院部門制定規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)，不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，不得擴大本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。還要完善授權(quán)立法制度，全國人大及其常委會的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限、被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則。

完善立法協(xié)調(diào)溝通機制。立法涉及權(quán)利利益關(guān)系的調(diào)整，立法過程也是不同利益群體間的協(xié)商過程。因此，必須加強立法協(xié)調(diào)溝通，理順各部門、各工作環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，及時解決立法中的重大分歧。在法律的立項、起草和審議的各環(huán)節(jié)，起草單位和立法機關(guān)要廣泛聽取并認(rèn)真研究各方面的意見。對于立法中的重點難點問題和部門間意見分歧較大的重要立法事項，牽頭起草單位要在深入研究、充分論證的基礎(chǔ)上，加強與有關(guān)方面的協(xié)商溝通，共同研究解決，努力取得共識；必要時，由決策機關(guān)邀請有關(guān)專家或者委托社會機構(gòu)對有關(guān)問題進行第三方評估，也可以對一些有重大意見分歧的問題，提出若干解決方案，充分聽取各方意見后及時作出決定。

加強法律解釋工作?！稕Q定》要求，加強法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。解釋法律是憲法賦予全國人大常委會的重要職權(quán)，也是加強和改進立法工作、保證法律有效實施的重要內(nèi)容。法律解釋具有針對性強、反應(yīng)及時、便于操作的特點，可以根據(jù)改革要求和法律實施的實際情況，及時對法律規(guī)定的含義和適用予以明確，從而保證重大改革依法有序進行。例如，2014年4月，全國人大常委會根據(jù)司法實踐中的情況和改革的需要，通過關(guān)于刑法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的7個法律解釋，對有關(guān)法律適用問題予以明確。法律解釋出臺后，各方面普遍給予好評，取得良好的法律和社會效果。

明確地方立法權(quán)限和范圍。立法權(quán)限劃分是立法體制的核心內(nèi)容。我國憲法、地方組織法和立法法規(guī)定，有關(guān)地方人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。具體包括：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作出具體規(guī)定的事項；屬于地方事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項；國家專屬立法權(quán)之外的事項，在法律、行政法規(guī)尚未制定的情況下，可以先行制定地方性法規(guī)。同時，我國行政處罰法、行政許可法和行政強制法對地方立法的相關(guān)設(shè)定權(quán)也作了規(guī)定。近年來，一些地方提出賦予地方更大的立法權(quán)。對此要總結(jié)經(jīng)驗、認(rèn)真研究。總的精神是，進一步明確地方立法權(quán)限，地方立法要確保中央方針政策和國家法律、行政法規(guī)在本地區(qū)的有效實施，加強對本地區(qū)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)管理，維護市場秩序和社會安定，促進本地區(qū)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。

依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。隨著各地經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，設(shè)區(qū)的市在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面普遍有制定地方性法規(guī)的客觀需求。實際情況是，目前我國除了立法法規(guī)定的省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，還有233個其他設(shè)區(qū)的市沒有地方立法權(quán)。黨的十八屆三中全會提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量?！稕Q定》進一步明確提出依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。這就要求遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、充分發(fā)揮地方主動性和積極性原則，通過修改立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。這項工作政治性強、涉及面廣，需要積極穩(wěn)妥地推進?？梢钥紤]在界定地方立法權(quán)限和范圍、加強立法監(jiān)督的前提下，有步驟地實施。具體步驟和時間可由省、自治區(qū)的人大常委會根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況及其立法工作機構(gòu)能力等因素確定。